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城市既是现代化建设的核心载体，也是人民幸福生活的关键空间。当前，我国城镇化已从快速增长期迈入稳定发展阶段，城市发展亦相应从大规模增量扩张，转向以存量提质增效为核心的新阶段。伴随中央对城市更新行动的持续推进，这一工作已从局部试点升级为系统治理，成为探索中国式现代化发展模式的关键抓手。近年来，各地围绕不同层面、不同类型的城市更新积极实践，积累了丰硕经验。在此背景下，超大城市更新治理作为兼具先行性与先导性的重要实践领域，亟需持续开展系统总结与理论深化。
重庆作为中西部地区唯一的直辖市，依托独特的地理风貌、多元的人口结构与差异化的发展基础，近年来在城市更新治理领域开展了卓有成效的探索。在本次报告中，黄瓴教授系统梳理了重庆城市更新治理的实践特色与创新经验，更以生动案例深入阐释了城市更新治理的理念导向与实施关键着力点。
2025年8月15日颁布的《中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》（以下简称《意见》），明确以习新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大及党的二十届二中、三中全会精神，全面落实习关于城市工作的重要论述与中央城市工作会议精神。《意见》强调坚持和加强党的全面领导，践行人民城市理念，以稳中求进为工作总基调，秉持因地制宜、分类指导原则，将建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市作为目标，以城市高质量发展为主题，以城市内涵式发展为主线，以城市更新为重要抓手，着力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，严守城市安全底线，旨在探索中国特色城市现代化新路径。
在中国语境下，城市更新工作使命艰巨、任重道远，亟需从持续深化的实践中总结经验、突破认知边界、构建系统学理体系，并为实际行动提供赋能支撑。回顾国家“十三五”至“十四五”的十年历程，城市更新实践已逐步实现范式升级：从以单个项目为核心、侧重“局部空间改善”的初级阶段，稳步迈向以项目包为统筹、注重“整体治理协同”的进阶阶段。这一系列探索不仅持续丰富着中国语境下城市更新的内涵，更为自主知识体系的创新构建奠定了坚实基础。
伴随发展阶段的演进，我国城市更新的内涵亦在不断深化——从早期聚焦物质空间改造的单一维度，到如今将“治理”理念深度融入更新全流程。学界敏锐捕捉到这一演变中的“中国特色”，有学者前瞻性地提出“更新治理”基本概念。从“更新”到“更新治理”的跨越，绝非简单的概念延伸，而是意味着更新目标、主体、模式、内容与空间的全方位多元变革：更新空间不再局限于物质属性，更需承载多元社会功能；更新目标精准锚定高质量发展核心要求；更新主体强调公共参与、多元协作的共治格局；更新模式则更注重因地制宜，充分尊重不同城市的发展差异与特色。以兼具山水特质与立体风貌的重庆为例，近年来，一系列曾被认知为“非正规空间”的区域——如滨水消落带、背街小巷、天桥下方、半山崖壁等，借助公众深度参与的微更新行动实现了功能再生与价值重塑，不仅焕发出独特的公共活力与人文魅力，更与传统“正规空间”形成互补共生的格局。这些新场景共同构成了重庆城市更新治理的鲜活样本，也成为这座超大城市探索治理新路子的重要缩影。
超大城市是现代化治理的核心实践场域，其更新治理工作兼具先行探索价值与示范引领意义。作为我国人口规模最大、山水地理结构最复杂的超大城市之一，重庆的治理实践具有典型样本意义。自1997年直辖以来，重庆经历了数十年的高速发展期，城市面貌与综合实力实现跨越式提升。2024年4月，习考察重庆时作出“积极探索超大城市现代化治理新路子”的重要指示，为重庆城市治理工作指明了方向、提供了遵循。近年来，重庆以党建为统领，聚焦治理模式创新，深度融合数字化技术，持续完善体制机制，逐步探索出一条契合自身地域特征与发展需求的超大城市现代化治理路径，为超大城市更新治理积累了宝贵的实践经验。
从人口与发展基本面来看，截至2024年末，重庆全市常住人口达3190.47万人，城镇化率为72.14%，城镇人口规模达2301.49万人；人口老龄化特征显著，60岁及以上人口801.13万人，其中65岁及以上人口602.04万人。与此同时，重庆区域发展不平衡问题较为突出：在全市38个区县中，仅14个区县人均GDP、17个区县城镇化率超过全国平均水平；区县间发展差距悬殊，人均GDP最高值与最低值相差近8倍，尚有5个区县城镇化率低于50%。城市社区治理压力较大，全市3326个城市社区，平均人口规模约7000人，其中万人以上规模的大型社区达900余个。面对这一现实图景，重庆超大城市更新治理更需立足本地实际，探索具有地域适应性的治理智慧与解决方案。
为推动城市更新工作落地见效，近年来重庆市委、市政府统筹各级部门，创新出台系列配套制度与支持政策，从体制机制层面构建起系统化的保障体系，为城市更新治理的有序推进奠定了坚实基础。
在更新政策层面，重庆构建了以《重庆市城市更新管理办法》为统领的 “1+2+N” 政策体系：以该办法为核心纲领文件，以专项规划、技术导则构成核心技术支撑体系，再辅以 50 余项覆盖规划土地、项目审批、产业培育、财政税收等领域的配套政策，形成 “纲领+技术+保障” 的全方位政策指引框架。
在实施机制上，重庆聚焦数字赋能，构建 “大综合一体化” 城市综合治理体制：建立三级数字化城市运行与治理中心，搭建 “141” 基层智治体系，着力打造宜居、韧性、智慧的治理新样板，加快建成超大城市现代化治理示范区。同时明确深化行政执法一体化改革，优化推行国土空间规划 “一张图”，推动城市规划、建设、治理全链条一体化，重塑城市公共安全、社会治理、管理服务三大体系，加快提升 “大综合一体化” 治理体制的运行整体效能；此外，还强调健全社会力量、社会组织参与基层治理的机制，打造城乡社区基层治理共同体，构建共建共治共享的基层治理新格局。
在实践层面，重庆已形成多尺度统筹、多主体协同、多类型覆盖的更新治理模式：政府、社会、市场、专业四方力量深度协同，覆盖老旧小区、老旧厂区、老旧商业区、历史文化保护区、公共空间等多元更新类型，更积极探索规划、建设、运营、治理全流程融合的实施路径，推动城市更新从 “单点改造” 向 “系统治理” 深化。
重庆市江北区北仓里片区，历经八年社会资本培育与运营深耕，成功实现工业遗产区的文化复兴。该项目地处江北区核心商圈周边，前身为纺织工业仓库区。其采用 “设计师主导 + 政府协作” 的运营模式，以 “向社区渗透、链接城市副中心” 为导向，通过创新设计手法与运营策略，推动片区空间综合价值显著跃升。在具体实践中，项目对 “设计价值” 的落地尤为巧妙：例如，保留住宅建筑原有立面，仅通过清洗还原整洁外观；临街底层特意预留设计留白，待业态运营者入驻后共同开展精细化设计；提取场地既有马赛克色彩应用于空调围栏，让新旧元素在不经意间形成自然对话；为方便快递小哥配送与访客寻路，将楼栋号放大并悬挂于建筑外墙显眼位置，使之成为片区独特的文化符号；通过提亮街巷地面的色彩与优化材质，强化整片区域的识别性；同时增设开放图书馆、夜校等文化设施，为新兴社群顺畅融入、集聚提供空间载体。最终，北仓里片区蜕变为集文旅体验、商业服务、社区生活于一体的特色活力街区。这一案例生动诠释了高质量城市更新理念与因地制宜治理策略对地方发展的推动作用，更深刻彰显了人力资产（如设计师创意、运营者协作、社群参与）在激活存量空间、实现文化复兴中的核心价值。
重庆渝中区十八梯项目在涉及7000余名居民搬迁的过程中，以文化治理为创新路径，不仅实现96.1% 的公众支持率，更达成“零”的和谐搬迁成果，成为城市更新中难能可贵的治理样本。该项目的核心挑战在于：如何避免完全商业化导致的社会结构断裂，同时推动社区关系与集体记忆再生。面对这一挑战，搬迁指挥部以“轻干预”文化策略为抓手：联合《重庆日报》策划专题报道《十八梯人的十八个梦想》，通过新闻访谈特稿细腻呈现十八位老居民的真实心声与殷切期盼，成功引导正向舆论；时任搬迁指挥部指挥长戴伶女士更秉持统战思维，以持续的文化活动维系社群情感联结——连续6年邀请老居民重返故地举办坝坝宴，定制景德镇纪念瓷器承载集体记忆，且所有记忆符号均通过居民投票选定，让每一份情感认同都有归属。十八梯搬迁中的文化治理策略，可凝练为五大核心维度：敬畏与尊重（珍视历史脉络、尊重居民主体）、统战的方法（以团结共情凝聚共识）、媒体的力量（借舆论引导夯实公众支持）、生活即艺术（让文化在日常场景中积淀）、持续地记载（以城市影像方志留存记忆）。
针对城市低效空间散置、居民需求突出、服务能力待补、弹性管控待激活的现实需求，重庆市南川区创新构建“潮汐摊区”柔性治理模式。通过在全区适宜的街巷与社区公共空间科学布局31处摊区、2100余个免费摊位，有效破解了流动摊贩“治理难、管理乱”的痛点问题。该模式以“时空错峰”为核心策略盘活公共空间：既通过错时使用避免与市民日常出行、市容管理冲突，守住市容秩序底线；又精准匹配摊贩经营与居民便民需求，让公共空间价值最大化。政府层面则通过制定规范化管理细则、配套基础服务设施，同时引导摊贩成立自治组织开展自我管理，最终构建起“政府引导、摊贩自治、公众受益”的多方共赢治理格局。实施后成效显著：不仅摊贩收入显著提升、城管执法冲突大幅减少，更创造了大量灵活就业岗位，推动流动摊贩从“非正规”无序经营状态，向“规范化”有序参与城市服务转变。“潮汐摊区”的本质，是通过柔性治理重构权益分配逻辑——让摊贩、居民、政府等主体更公平地共享治理成果，真正将城市更新的实效落到民生“关键小事”上。这一案例的核心启示在于：城市更新治理需精准识别三类“边界”——空间使用边界、资源权属边界、人的需求边界；更需通过治理创新，将这些易引发矛盾的“边界”转化为兼具活力与秩序的公共空间。而这，或许正是微观尺度下城市更新治理创新的重要突破场域。
作为重庆主城区城市发展的核心主轴，“两江四岸”治理提升实施方案于2018年底动工。其岸线公里滨江地带的更新改造，以“干5年、看10年、谋划30年”为总体战略思路，锚定四大核心定位：将主城区“两江四岸”打造为与直辖市、国家中心城市、现代化大都市地位相匹配的“山清水秀生态带、立体城市景观带、便捷共享游憩带、人文荟萃风貌带”，最终建成彰显“山魂之雄、水韵之灵”，集宜居、宜业、宜游于一体的国际一流滨水空间。在实施过程中，项目突破传统滨水空间“水平线性”的局限：一方面构建滨江步道系统与周边环境的自然衔接，推动生态、生活、消费功能深度融合；另一方面打通垂直向多维链接系统，创新场景化规划设计与运营模式，让滨水空间从“单一观赏”转向“多元体验”。更新后的“两江四岸”，已成为重庆市民日常休闲的核心场所——日间承载散步、亲子互动等活动，夜间依旧活力充沛，慢跑、垂钓、婚纱摄影等场景随处可见，深刻体现了山水城市与超大城市治理中的“日常生活转向”。这一案例的核心启示在于：需从 “人民城市” 的价值维度出发，重新发掘城市滨水空间的生态、生活与文化核心价值；更需以整体性规划、结构化设计、场景化运营的系统方法，塑造山水城市特色公共空间，最终将治理成效转化为市民日常生活品质的切实提升。
近期召开的重庆市委六届七次全会，明确提出“六个新”目标体系——全面培育创新开放富有活力的城市发展新动能、全面优化韧性可靠敏捷高效的本质安全新体系、全面构筑舒适便利普惠可及的高品质生活新图景、全面塑造绿色低碳整体大美的山水都市新风貌、全面弘扬崇德向善文化繁荣的城市文明新风尚、全面探索党建统领整体智治的城市治理新范式。这一目标体系为重庆后续城市更新工作锚定了方向。
面向高质量发展的城市更新治理，绝非短期零散工程，而是需长期推进的系统性工作，实践中需重点把握三大着力点：
其一，立足城市区域整体价值潜力的综合判断，贯穿整体观、大历史观与“自然-文化-科技”合力思维。城市更新治理不仅要破解住房、交通等基本民生难题，更需立足长远战略，聚焦新经济形态培育、新文化价值创造与城市新价值观塑造。这要求我们跳出“单点改造”局限，以整体性思维把握城市发展脉络，以大历史观审视空间演化规律，再通过“自然生态赋能、文化底蕴挖潜、科技手段加持”的三方合力，精准捕捉城市更新的战略机遇。
其二，构建公共服务供需动态匹配的差异化路径，强化对城市“非正规”秩序的包容性治理。在重庆山水相拥、空间形态多元的城市格局下，传统“一刀切”的治理模式难以适配多元需求，而对流动摊贩、社区微空间等“非正规”秩序的包容与引导，反而可能成为激活局部空间活力、回应民生诉求的关键抓手。这就需要建立公共服务供需动态监测与精准匹配机制，让治理路径更贴合不同区域、不同群体的实际需求。
其三，深化可持续导向的“规建运治”一体化融合政策研究，坚持刚弹并举、时空统筹。城市更新的长效价值，离不开“规划-建设-运营-治理”全链条的协同衔接：需建立“运营前置”工作机制，让运营需求贯穿规划设计始终；需创新多元化投融资模式，破解资金可持续难题；需健全政府、市场、社会多方协同参与的制度保障，平衡刚性管控与弹性空间。
本质而言，价值的发掘源于科学的价值认知——唯有精准洞察城市更新中的潜在生态价值、文化价值与民生价值，方能在治理实践中突破局限、实现更高质量的城市发展。
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